我國(guó)城市建筑垃圾現(xiàn)行處理模式下的法律規(guī)制

我國(guó)對(duì)于建筑垃圾的處理，在很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)一直處于較為初級(jí)的管理階段，并未真正重視起來(lái)對(duì)建筑垃圾進(jìn)行再利用。在這一點(diǎn)上，從不同時(shí)期我國(guó)頒布的相關(guān)法律法規(guī)以及政策規(guī)章便可以略窺一斑：1992 年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，規(guī)定了城市建設(shè)工程現(xiàn)場(chǎng)產(chǎn)生的渣土應(yīng)當(dāng)被及時(shí)地清運(yùn)；1995 年《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》頒布，該法明確要求產(chǎn)生固體廢物的單位必須采取防止污染的措施，建立并完善污染環(huán)境防治責(zé)任制度；2005 年頒布《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，出于加強(qiáng)對(duì)城市建筑垃圾的管理，保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生，要求處置建筑垃圾時(shí)要嚴(yán)格按照減量化、資源化、無(wú)害化這三大基本原則進(jìn)行具體操作，針對(duì)建筑垃圾產(chǎn)生單位落實(shí)誰(shuí)產(chǎn)生誰(shuí)承擔(dān)處理責(zé)任這一原則，鼓勵(lì)各建設(shè)施工單位要優(yōu)先采用建筑垃圾綜合利用產(chǎn)品。遺憾的是，該規(guī)定并未涉及到關(guān)于建筑垃圾綜合利用具體的操作方式；2008 年的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，規(guī)定了各建設(shè)單位應(yīng)對(duì)由自身建設(shè)活動(dòng)所產(chǎn)生的建筑廢物進(jìn)行綜合利用，但具體怎么利用并未提到。可以說(shuō)，這些已頒布的法律法規(guī)或多或少地對(duì)建筑垃圾的處理進(jìn)行了一定的規(guī)范，但是這些法律法規(guī)更多只是對(duì)建筑垃圾的處理進(jìn)行了簡(jiǎn)單而又模糊的規(guī)定，只是偏向于保持城市環(huán)境衛(wèi)生而非對(duì)建筑垃圾進(jìn)行資源化利用。

在社會(huì)實(shí)踐中，比較普遍的對(duì)建筑垃圾進(jìn)行處理的傳統(tǒng)方式主要有堆放、填埋和回填這幾種。填埋建筑垃圾是需要專(zhuān)門(mén)的建筑垃圾填埋場(chǎng)的，但是我國(guó)目前已存在的建筑垃圾填埋場(chǎng)有將近一半處于嚴(yán)重超載運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。以目前我國(guó)現(xiàn)有的建筑垃圾排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，那些在 2008 年以前建設(shè)的填埋場(chǎng)是達(dá)不到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的。①而在建設(shè)工程以及建筑物拆除過(guò)程中，建筑垃圾產(chǎn)生方為了降低經(jīng)濟(jì)成本，往往不愿將建筑垃圾送至建筑垃圾消納場(chǎng)進(jìn)行處理。一般來(lái)講，由于建筑垃圾消納場(chǎng)的設(shè)置往往在城市郊區(qū)附近，在距離上比較遠(yuǎn)，所以在很多時(shí)候，施工方習(xí)慣將產(chǎn)生的建筑垃圾堆放在施工工程附近的工地，更有甚者趁著夜間將渣土等建筑垃圾運(yùn)送出工地后，隨意傾倒至路邊以及河流。除此之外，將建筑垃圾運(yùn)送到受納場(chǎng)后直接進(jìn)行堆放也很常見(jiàn)，但渣土和建筑垃圾在長(zhǎng)時(shí)間的堆積過(guò)程中不僅會(huì)污染和破壞自然環(huán)境，更嚴(yán)重的是會(huì)容易引發(fā)大規(guī)模的安全事故，發(fā)生在 2015 年 12 月的深圳滑坡事故就是余泥渣土受納場(chǎng)由于堆積量過(guò)大、堆積坡度過(guò)陡，長(zhǎng)期缺乏有效管理釀成的慘劇，該事故直接造成33 棟建筑物毀損、近百人傷亡。實(shí)際上，對(duì)于建筑垃圾的傳統(tǒng)處理方式早已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，一方面是每年大量建筑垃圾不斷產(chǎn)生，建筑垃圾“圍城”之勢(shì)在我國(guó)城市化進(jìn)程中愈演愈烈；另一方面則是“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、“低碳經(jīng)濟(jì)”等綠色經(jīng)濟(jì)理念的不斷普及，生態(tài)文明建設(shè)被賦予厚望。對(duì)建筑垃圾進(jìn)行簡(jiǎn)單的處理方式將會(huì)被逐漸摒棄，循環(huán)利用產(chǎn)生的建筑垃圾則是今后發(fā)展的必然趨勢(shì)。面對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市建筑垃圾簡(jiǎn)單處理的方式普遍存在，不僅僅需要在技術(shù)、資金以及政策生給予重視與傾斜，更需要全社會(huì)都積極行動(dòng)起來(lái)。

《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在 2009 年頒布實(shí)施，明文要求不具備對(duì)建筑垃圾進(jìn)行綜合利用條件的建設(shè)單位，必須委托專(zhuān)業(yè)的有資質(zhì)的處理單位進(jìn)行處置，在一定程度上指出了建設(shè)單位要將建筑垃圾委托給具有處理資質(zhì)的建筑垃圾資源化企業(yè)進(jìn)行資源化利用。除此之外，該法還規(guī)定了地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況建立起具體的垃圾排放收費(fèi)制度，在政府的采購(gòu)政策上要有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，這些條款雖未直接明確建筑垃圾的排放收費(fèi)制度和建筑垃圾資源化產(chǎn)品的銷(xiāo)路，但其彰顯出的指導(dǎo)意義是能不忽視的。更是明確規(guī)定了地方政府要在垃圾分類(lèi)和資源化硬件設(shè)施方面進(jìn)行合理的規(guī)劃，在體系化管理道路，提高對(duì)于垃圾的資源化水平。作為固體廢棄物，該法對(duì)于生活垃圾的規(guī)定顯然要比建筑垃圾更為具體和明確，直接將資源化作為處理生活垃圾的重要方式。反觀對(duì)于建筑垃圾的處理，在很大程度上較為模糊和寬泛，缺乏針對(duì)性。

將建筑垃圾進(jìn)行資源化處理符合我國(guó)目前大力推行的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，在這一點(diǎn)上，近些年來(lái)政府陸續(xù)出臺(tái)的一系列促進(jìn)建筑垃圾資源化的政策規(guī)定顯得格外突出：國(guó)務(wù)院在 2013 年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動(dòng)計(jì)劃》提出對(duì)于建筑廢棄物的處理要堅(jiān)持統(tǒng)一回收、清晰分級(jí)、集中利用等基礎(chǔ)方式，在現(xiàn)有的再生建材產(chǎn)品種類(lèi)上加大多元化研發(fā)生產(chǎn)力度，在部分地區(qū)適時(shí)建立建筑廢物資源化利用基地；《2015 年循環(huán)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)計(jì)劃》由國(guó)家發(fā)改委重點(diǎn)印發(fā)，該計(jì)劃旨在集中各地力量對(duì)建筑垃圾資源化利用進(jìn)行推動(dòng)，并在深入研究的基礎(chǔ)之上起草《關(guān)于加強(qiáng)建筑垃圾管理及資源化利用工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《建筑垃圾資源化利用試點(diǎn)方案》，由包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部和工業(yè)和信息化部等部門(mén)牽頭，選擇部分省份進(jìn)行建筑垃圾資源化利用試點(diǎn)建設(shè)，嘗試將充滿(mǎn)活力的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制引入到建筑垃圾資源化綜合利用工作中，吸納更好、多元的社會(huì)投資資本共同參與建設(shè)。對(duì)于建筑垃圾資源化的投融資與市場(chǎng)化方式的創(chuàng)新實(shí)踐如雨后春筍般涌現(xiàn)，如：河南省的鄭州市政府與當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)簽訂了《鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建筑垃圾處置許可協(xié)議書(shū)》；而天津市政府則與湖南省的專(zhuān)業(yè)化公司達(dá)成了建筑垃圾處理填埋場(chǎng) PPP 項(xiàng)目協(xié)議。除此之外，在國(guó)內(nèi)的其他地區(qū)，如海南省的三亞市、湖北省的黃岡市等地也開(kāi)始出現(xiàn)建筑垃圾資源化 PPP 項(xiàng)目的合作。

我國(guó)當(dāng)前城市建筑垃圾資源化利用程度整體較低，無(wú)論是資源化處理的建筑垃圾量占產(chǎn)生量的比重，還是全國(guó)范圍內(nèi)專(zhuān)業(yè)性從事建筑垃圾資源化的企業(yè)數(shù)量，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家建筑垃圾資源化的水平。事實(shí)上，雖然我國(guó)在建筑垃圾資源化領(lǐng)域起步較晚，但在建筑垃圾資源化技術(shù)層面并未落后，在國(guó)內(nèi)已經(jīng)研發(fā)出可將建筑垃圾進(jìn)行百分用心資源化的技術(shù)，連國(guó)外同行都積極學(xué)習(xí)借鑒，不過(guò)在國(guó)內(nèi)卻“遇冷”，技術(shù)推廣速度緩慢。在技術(shù)層面之外，由于我國(guó)當(dāng)前從事建筑垃圾資源化的企業(yè)數(shù)量和規(guī)模較小，且呈分散的形態(tài)分布于全國(guó)部分區(qū)域，并未形成前景被普遍看好、具有廣闊市場(chǎng)的建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)，反過(guò)來(lái)制約了資源化的進(jìn)一步發(fā)展。