建筑垃圾治理從源頭開啟

城市化進(jìn)程中，我國建筑業(yè)在飛速發(fā)展的同時，產(chǎn)生大量建筑垃圾$為規(guī)范建筑垃圾的管理，我國2004年修訂通過的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2009年實施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法律#法規(guī)都有關(guān)于建筑垃圾處理的相關(guān)條款，2005年建設(shè)部出臺的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》是專門規(guī)范建筑垃圾處理的部門規(guī)章，地方亦出臺相關(guān)城市建筑垃圾處置的規(guī)定。不過檢討我國現(xiàn)行對建筑垃圾處理的法律規(guī)制，仍存在以下問題: 在規(guī)制目的上到底應(yīng)該偏重維護(hù)城市的市容市貌，還是資源的循環(huán)利用? 建筑垃圾的處理是否仍遵循城鄉(xiāng)分而治之的制度架構(gòu)? 誰應(yīng)承擔(dān)建筑垃圾的處理義務(wù)? 經(jīng)濟(jì)激勵性的規(guī)制方式在建筑垃圾處理法律規(guī)制中如何體現(xiàn)? 建筑垃圾處理的行政主管部門與其他部門間的職責(zé)如何協(xié)調(diào)? 在法律責(zé)任設(shè)定上應(yīng)該如何優(yōu)化? 既有研究對上述問題關(guān)注偏少，基于此，本文嘗試探究發(fā)達(dá)國家建筑垃圾處理法律規(guī)制的轉(zhuǎn)型趨勢，提當(dāng)下建筑垃圾處理法律規(guī)制正在出現(xiàn)范式轉(zhuǎn)型，繼而分析我國現(xiàn)行建筑垃圾處理法律規(guī)制的不足，最后，結(jié)合我國實際，提出完善我國建筑垃圾處理法律制度的建議。

由建筑垃圾末端治理到產(chǎn)生、清運、中間處理以及回收再利用全過程治理

傳統(tǒng)建筑垃圾處理側(cè)重建筑垃圾的末端治理，僅防患于已然，對于建筑垃圾處理全過程缺少分階段規(guī)制，當(dāng)今不少國家實行建筑垃圾的全過程治理，防患于未然，把建筑垃圾處理的全過程分為“產(chǎn)生”、“清運”、“中間處理”與“回收再利用”四個階段，建筑垃圾處理從“大量生產(chǎn)——大量消費——大量廢棄”經(jīng)濟(jì)形態(tài)邁向“循環(huán)經(jīng)濟(jì)形態(tài)”。在建筑垃圾的產(chǎn)生階段，日本、加拿大等國要求施工單位在興建拆除一定面積以上的工程前，要對建筑垃圾處理進(jìn)行事前的規(guī)劃，并提交主管機(jī)關(guān)備查$美國在申請建筑或拆除執(zhí)照時要先估算該工程所產(chǎn)生的建筑垃圾數(shù)量和可回收量，繳納一定的押金，工程完工時進(jìn)行核查，達(dá)成則退還押金，未達(dá)成則扣留部分押金。在建筑垃圾的清運階段，實行運送流向管制方式，確保建筑垃圾運送至合法指定場所。我國香港地區(qū)從1997年7月起，在所有政府工程的合同中，加入運載記錄制度，以有效管制建筑垃圾的流向。在建筑垃圾中間處理階段，日本對從事再生資源有效利用者、垃圾處理者、建筑剩余土石方交換廠商及瀝青回收處理廠等皆提供融資方面的優(yōu)惠措施，鼓勵更多市場主體投入建筑垃圾處理。在建筑垃圾回收再利用階段，國外目前正積極開發(fā)再生建材的回收市場，日本已明確規(guī)定公共工程應(yīng)使用一定比例的再生建材，輔助回收再利用市場的成長。此外，丹麥、荷蘭、比利時等歐洲國家，亦皆于建筑法中規(guī)定工程建設(shè)須優(yōu)先使用回收建材，甚至規(guī)定使用回收建材的比例，促使建筑廢棄物回收率可達(dá)80%以上。從上述國家對建筑垃圾法律規(guī)制來看，并不局限于末端治理，而是實行從建筑垃圾的產(chǎn)生、清運以及中間處理到循環(huán)再利用全過程的法律規(guī)制，有效促進(jìn)建筑垃圾減量化生產(chǎn)、資源化利用以及無害化處置。

規(guī)制方式由直接行為管制到直接行為管制與間接誘導(dǎo)性管制相結(jié)合

傳統(tǒng)建筑垃圾處理法律規(guī)制主要運用直接行為的管制方式，在實現(xiàn)管制目標(biāo)過程中，主管部門要求建筑垃圾處理義務(wù)人為特定的行為，通過對違反義務(wù)者施加行政處罰的方式達(dá)到行政目標(biāo)，此種管制方式具有明確性的特點，但需要極大的行政成本，加之建筑垃圾資源化利用難以監(jiān)督，傳統(tǒng)管制方式效率低下。間接誘導(dǎo)性的管制方式，改變了傳統(tǒng)僵硬的規(guī)制方式，更注重柔性的規(guī)制方式。通過利益的誘導(dǎo)，期待相對人朝著有益環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約方向努力。間接誘導(dǎo)性管制的具體措施包括政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、押金返還、獎勵等。如日本采用再生或再使用制品的集合住宅，可以獲得政府的優(yōu)惠貸款。新加坡將建筑廢棄物無償給予承包商使用。丹麥規(guī)定建筑廢棄物回收利用所產(chǎn)生的利益所得可不在征稅范圍內(nèi)。通過這些鼓勵措施，無形中促進(jìn)了建筑廢棄物的資源化。當(dāng)然，間接誘導(dǎo)措施缺乏強(qiáng)制性，從性質(zhì)上是一種填補(bǔ)的作用，對強(qiáng)制性措施的不足予以補(bǔ)充，但無法取代強(qiáng)制性措施閉。所以間接誘導(dǎo)性的管制和直接行為的管制應(yīng)協(xié)調(diào)起來，共同達(dá)到法律規(guī)制的目標(biāo)。

由政府管制到公私協(xié)力和社會自主規(guī)制

傳統(tǒng)建筑垃圾處理多由政府管制，甚至政府參與建立建筑垃圾消納場所。政府根據(jù)污染者負(fù)擔(dān)責(zé)任原則，向義務(wù)主體收取建筑垃圾處理費或稅收，讓制造污染者承擔(dān)相應(yīng)的代價。不過建筑垃圾主要在私人主體之間流動，透過私人機(jī)制處理，所獲成效將優(yōu)于國家強(qiáng)制管制。適應(yīng)公私協(xié)力完成行政任務(wù)的趨勢和建筑垃圾循環(huán)利用的需要，出現(xiàn)了專業(yè)提供建筑垃圾處置服務(wù)的企業(yè)。為鼓勵建筑垃圾的循環(huán)利用，建筑垃圾處理企業(yè)有權(quán)享受稅收的優(yōu)惠或者財政的扶持，同時，政府對于建筑垃圾再生制品，采取一定的扶持措施。比如政府采購時優(yōu)先采購建筑垃圾再生制品等。日本明確規(guī)定公共工程應(yīng)使用一定比例的再生建筑材料，輔助回收再利用市場的成長。我國香港地區(qū)以D. B. 0( design build operate)方式建設(shè)廢棄物堆填區(qū)，政府提供并支付建造資本及營運費用，而由民間承包商進(jìn)行設(shè)計、建造、營運、修復(fù)與善后，若干年后歸還政府，借助民間單位力量解決建筑廢棄物問題[Cs7德國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)廢棄物法》第二十五條第二項規(guī)定，如制造者與販?zhǔn)壅咦栽富厥諒U棄物者，則無須再依第四十九條規(guī)定申請廢棄物運送許可，并可免除清除或利用“須特別加以監(jiān)督類型”廢棄物之證明程序。從該規(guī)定可以看出，通過免除一定行為的義務(wù)，以利益誘導(dǎo)制造者與販?zhǔn)壅咦栽富厥諒U棄物，可以達(dá)成自然資源循環(huán)利用和廢棄物無污染清除的管制目標(biāo)鬧。運用公私協(xié)力和社會自主規(guī)制的運行機(jī)制，既可以減輕行政機(jī)關(guān)管制成本，提高行政效率，充分發(fā)揮社會主體參與建筑垃圾循環(huán)利用的積極性，更好形成建筑垃圾循環(huán)利用的長效機(jī)制。